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关于开展财政预算审查监督的实践与探索
2010/4/26 9:04:08

 

关于开展财政预算审查监督的实践与探索

吴道新  顿文新 

    审查监督政府财政预算,是法律赋予人大及其常委会的一项重要职权,是人大及其常委会依法对政府预算编制、执行、调整、决算进行审查、分析、监督、批准的法律监督活动。近几年来,沙洋县人大常委会在开展预算审查监督工作中,提前介入预算编制,把对预算的初步审查和日常工作监督作为重点来抓,监督深度不断加大,监督广度不断扩展,监督力度不断增强,使预算审查监督逐步从程序性向实质性迈进。
    一、注重四个环节,强化预算审查监督
    一是调查研究环节。在政府每年向人大提交财政预算草案和向人大常委会提交部门预算方案前,县人大财工委都要先对预算编制进行调查,深入了解往年预算执行情况和本年财算草案的编制构想,通过深入调研,分析预算编制的政策,提出预算编制的意见和建议,既掌握政府财政部门预算编制的指导思想,又为主任会议、县人大常委会会议和人代会全面了解政府经济发展计划和预算编制情况,为科学审议预算编制打好基础。
    二是预算审查环节。预算初审环节是人代会前的一次安检,是提高人代会审议预算编制质量的重要关口。因此在预算审查中,我们主要从三审入手开展预算审查。首先是由县人大财工委对财政部门报送的预算草案及部门预算方案进行初审,形成初步审查意见;其次是召开主任会议听取财政部门对预算草案、部门预算方案和财工委初审形成的初步审查意见的汇报进行再审,并根据常委会调查掌握的情况提出预算草案及部门预算方案的调整修改意见;其三是召开本级人代会预算审查委员会组成人员会议,听取审议预算草案的审查报告。经过以上三审,将预算草案和部门预算方案进行修改和完善后,提交人大常委会和人代会讨论通过,财政部门按照会议讨论批准的方案执行。
    三是监督预算执行环节。县人大常委会注重加强对预算执行过程的监督。一是财工委根据财政、统计、审计、税务等部门报送的信息资料,及时向常委会领导汇报。二是财政部门坚持每月及时把预算执行情况的报表报送财工委,每季度汇报一次财政运行情况。三是加强调查研究,做好上半年预算执行情况的审议工作。每年7月,常委会分管领导都组织财工委深入全县骨干企业和乡镇进行调研,掌握财政经济运行情况,供会议审议参考。对常委会形成的审议意见,会后县人大常委会跟踪监督,督促认真落实,取得较好效果。
    四是审计监督环节。对财政决算的审查,我们结合审计部门同级审情况开展审查,每年9月召开的常委会会议,要听取县审计局关于上年度县本级预算执行情况和其他财务收支情况的审计报告。如去年县人大常委会第11次会议通过同级审,发现预算收入管理不严、国有土地使用收入未按规定纳入预算管理、专项资金存在挪用挤占现象。针对这些问题,常委会提出了整改意见,要求县政府限期整改,并由县人大财工委跟踪督促整改,有效维护了预算的严肃性,推动了预算法的贯彻执行。
    二、坚持三个突出,强化预算审查监督
    (一)突出部门预算的审查监督,维护预算的严肃性。推行部门预算是预算制度改革的重要内容,部门预算审查监督是地方人大及其常委会预算审查监督工作的细化和延伸,是预算审查监督由程序性向实质性推进的重要表现。因此,我们积极开展部门预算审查,探索部门预算审查监督的方式方法,推进这项工作从程序性向实质性转变,进一步促进了政府依法理财、科学理财、民主理财,合理安排和使用部门预算资金,切实提高了财政资金的使用效率。
    (二)突出重大项目开支的审查监督,严格专款专用。县人大常委会为加大预算约束力度,要求预算必须严格执行,不得随意变更。预算安排的城市建设、工业发展、农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等专项资金需要调整的,县政府应提请县人大常委会按程序审查批准。县人大常委会把组织代表视察、调研重大项目建设情况作为常委会审查监督重大项目开支的重要途径,促使政府建立健全重大事项报告制度,在重点项目建设中注意征求人大常委会及人大代表的意见,确保财政项目资金有效利用。
    (三)突出预算调整项目的审批监督,严格预算调整。今年在预算执行过程中,根据国家拉动内需和我县基础设施建设的需要,省财政厅核定我县增加地方政府债券收入2000万元,主要用于中央投资地方配套的公益性建设项目,即荆潜一级公路改造沙洋段地方配套。县政府向县人大常委会第20会议作了《关于调整沙洋县2009年财政预算方案的报告》,县人大常委会为此进行审查,认为这有利于改善我县的基础条件,促进全县经济社会发展,批准了县政府提出的调整方案。
    三、开展预算审查监督存在的问题
    (一)人代会召开时间不固定,影响预算审查监督的质量。县级人代会每年召开一次,会议召开的时间不固定,不象全国人大每年固定在三月,且要根据县委的意图来确定,有时确定的人代会准备时间不到一个月,这样造成会议筹备非常紧张,预算报告草案、大会报告等迟迟不能成稿。根据预算法等的规定,财政部门应在人代会举行的一个月前,将预算草案的主要内容及有关材料提交人大常委会财工委进行初步审查,但在这种情况下,实际往往难以做到。目前县级财政预算编制大部分是到年底才着手编制,这样离人代会召开的时间过紧,编制时间匆忙,财工委提前介入难以到位。
    (二)政府提交的预算草案资料不规范,影响预算审查监督的质量。每年政府提交的预算草案,重报告文字材料、轻表格说明,重部门整体预算、轻部门分项预算,造成报告预算过粗、不规范、不详细,使外行看不懂,内行说不清,不但影响了人大常委会初审,而且造成人代会期间人大代表的审议也往往流于形式。
    (三)时间紧人员少,业务素质不高,影响预算审查监督质量。预算审查监督是一项专业性很强的工作,不仅涉及预算编制的合理性、科学性,且关系到预算执行的严肃性、效益性。由于人大代表来自各行各业,许多代表对预算工作不很了解,审查监督主要靠人大常委会。而人大常委会财工委又存在人员少时间紧、人员素质不相匹配的问题,就目前县人大财工委的力量看,很难对预算进行全面深入的审查监督。
    四、开展预算审查监督的思路探讨
    为了深入扎实贯彻实施监督法,提高财政预算审查监督实效,今后的思路探讨:
    (一)要求财政部门必须早编预算。年度财政预算的编制时间一般情况下要求提前到10月份,这样不仅使预算编制部门对预算的论证有充分时间,也为人大常委会财工委初审预算和人代会预算审查委员会审查预算赢得时间。同时,要深化预算编制方法改革,继续推行零基预算、部门预算等方法,特别要加强对项目预算编制的科目设置、评估等方面的改革,使项目预算更加科学和细化。
    (二)着力提高预算审查监督质量。要配齐配强人大常委会财工委的人员,加强对人大常委会财工委工作人员和人大代表业务素质的学习培训,提高开展预算审查监督的水平和质量。
    (三)进一步强化预算监督手段,硬化预算约束。坚持有预算不超支、无预算不开支的原则,凡未经县人大及其常委会审批的项目资金均不得开支,切实加大对预算具体项目的监督力度。同时要借助审计力量对政府预算进行审计监督,预算审计小组在完成人大预算审计任务期间,接受人大常委会的领导,政府不得干预人大预算审计小组的工作。
    (四)建立健全预算审查监督机制。进一步建立健全预算审查监督机制,依法要求政府及其部门提供更加详实的预算编制材料,使人大代表能够明白预算收支分项情况,从中发现问题,提出有针对性的意见建议,促进预算审查监督工作规范化、法制化。
    (五)探索建立健全预算审查监督机构。现行财政预算与执行既是由政府财政部门负责编制,又是由政府财政部门负责执行,这种体制有违权力制衡的原则,存在很多弊端。建议应在政府内设立专门预算编制机构——预算编制局,将预算编制、执行、监督三者分离。这样既可以解决目前政府预算编制和执行由同一个机构负责的问题,又可集中精力调查研究各方面情况,编制出较为科学、准确的预算方案,为进一步强化预算审查监督提供动力支持。

(《荆门人大工作》2010年第一期刊载)

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